行诉法启动首次大修 意破“民告官”困局

中新社北京12月24日电 (记者 蒋涛)23日，行政诉讼法修正案草案提请全国人大常委会审议，这是行诉法实施23年来面临的首次大修。分析指，此举意在破解当前“民告官”困局，从立法层面加强对行政机关监督，力促依法行政。

作为一部“民告官”的法律，行诉法自1990年实施以来，为受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民和法人，提供了法律救济途径。但在实践中，“民告官”面临立案难、审理难、执行难，造成大量行政纠纷涌入信访渠道。

“行政诉讼面临的‘三难’，最突出的是立案难。”全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰如是说。数据显示，2010年到2012年，有些省辖区内行政诉讼案件受理率从未超过40%，有地方甚至实行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策。

在中国政法大学教授薛刚凌看来，“此次修法一大着力就在破除立案难”，草案在保障当事人诉讼权利、降低诉讼门槛等多方面作出针对性规定。

如其所言，草案从五方面畅通行政诉讼入口。如首次增加规定，行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。

同时，草案还强化法院受理程序约束，明确人民法院的相应责任。如规定：起诉符合条件的，人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉七日内立案，并通知当事人;人民法院不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正，并对责任人员依法给予处分。

“此次法律修改明确了公正司法、监督行政的原则和宗旨，明确了行政诉讼应有的要义，使其回归法律本位，是这次修改的一个亮点。”北京大学法学院教授沈岿说。

出于多方面考虑，现行行诉法对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。此次草案将受案范围进一步扩大，将涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权等官民纠纷纳入受案范围。

北京大学教授姜明安认为，草案扩大受案范围顺应司法改革的总体趋势，进一步列明具体行政行为，可对法院起到指导作用，避免出现某些法院以“法未规定”为由拒绝立案的情况。

“‘十八大’提出法治是治国理政的基本方式，然而现实中却存在老百姓‘信访不信法’的现象，这说明目前存在靠人治而非法治解决问题的思维。”姜明安说，这既有“民告官”立案难，也有地方行政干预等导致审理难、执行难的问题。

现行行诉法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。多位专家认为，这一定程度上造成地方行政机关对司法审判的干预。

中共十八届三中全会提出，要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。据此，草案将异地管辖纳入，以减少行政机关干预审判。

“这一修改能够最大避开地方行政力量的干扰，对司法机关独立行使行政审判权具有重要意义。”姜明安指出，长远来看仅有异地管辖不能完全解决地方干预司法的问题，还要整体推进司法改革，保障司法独立。

同时在破解执行难方面，草案亦增加规定：拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。

姜明安认为，“公告”和“拘留”两项规定一旦实施，会对相关“一把手”形成强大震慑，“成为悬在他们头上的一条鞭子”。但他同时也强调，拘留涉及公民人身自由，必须慎重适用，因此仅限于“社会影响恶劣的”情形也属适当。

“当然，行诉法修改并非引导公民与行政机关对立。”薛刚凌说，此次修法既是要充分救济相对人，也是为保障公法秩序，通过审判实践活动来保证行政机关合法充分的行使行政权，及时纠正具体的行政违法行为，起到监督行政机关依法行政的目的。