两万亿全国性非税收入管理制度被要求年底出台

在各省相继出台非税收入管理条例以后，全国性的非税收入管理条例也在酝酿中。

《中国经营报》记者获悉，综合各省非税收入管理条例的特色，财政部目前正在研究非税收入管理制度的细则，并结合各部门意见起草条例草案。

国务院法制办相关人士表示，目前财政部对制度的起草仍处于内部讨论阶段，待草案成熟后，由财政部部长签字后会上报国务院。按照国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的要求，非税收入管理制度(以下简称“制度”)要在今年年底全部完成。

对此，有消息人士表示，财政部在草案制定中属于主导因素，“在初步形成一个草案后，会提交法制办公开征求社会意见，预计这一工作在下半年会有进展。”

“权限”界定

一直以来，地方制定的非税收入都具有各地特色，对一些全国性的非税收入项目并未有具体的收费规定。

“财政部带头起草非税收入的管理制度，主要还是从全国范围内对非税收入有一个统一的规定，在保障地方政府收入来源的条件下，对一些行政事业性收费和各项基金收入做具体的规定。”上述人士表示。

非税收入和税收收入是公共财政的两个组成部分。非税收入主要是行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入等。

一直以来，地方制定的非税收入都具有各地特色，对一些全国性的非税收入项目并未有具体的收费规定。比如银行、铁路等部门的基金收入来源，因为没有统一的标准，难免会产生违规缓、减、免征非税收入情况。

两会期间，全国人大代表、福建省经济和信息化委员会主任周联清提交的一份《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》显示，目前国家和中央有关部门涉企收费项目包括基金类收费项目30项，行政事业项收费197大项，涉及收费部门46个，大部分的收费项目下还派生出许多细项，一些进出口企业反映，有些大小收费项目多达1000多项。

周联清建议，对涉企收费项目应进一步进行清理，根据各地实际情况减少收费种类;编制涉企收费项目清单并向社会公布，对没有列入收费清单的项目一律不再收费;对同类征收对象的收费项目转成社会事业税收项目征收。

财政部数据显示，2013年非税收入18646亿元，比上年增长12.1%。其中，中央非税收入3540亿元，增长22.9%，主要是部分企业一次性上缴利润增加;地方非税收入15106亿元，增长9.8%。2013年中国GDP为568845亿元，增长7.7%，全国公共财政收入为129143亿元，增长10.1%。

在以地方非税收入为主要来源的制度下，如何平衡各地的差异，是“制度”能够落实的主要因素。

中央政法大学财税法研究中心主任施正文表示，各省的非税管理条例都是地方性的法规，但非税收入中有部分项目是全国性的，地方的条例难以适用这些项目，因此在征收环节也难以起到监督的作用，“制度”的出台会有明确的标准，或可以解决这块空白。

比如，地方政府设立的收费标准应该规定哪一级政府有这个权力，标准中的哪些项目可以作为非税收入进入地方政府的财政，哪些是乱收费项目要清理以及存在的重复征收情况等都应该有细化的规则。

此外，施正文也提醒，在各省都纷纷建立了非税收入的管理办法后，全国性法规的制定应该考虑到地方政府的利益，当两者出现矛盾或者冲突的时候，地方政府制定的条例也应该适当做调整。

为行政收费法铺路

非税收入占比的逐年提升，凸显了财政结构发展不平衡。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，并不是所有的收费都是非税收入，应区别对待地方政府的税收，虽然有些是行政事业性收费项目，但是出现的乱收费等违规行为不一定是非税收入的范围，只有纳入非税收入范围的收费行为才能纳入制度管理范畴。

“其实政府非税收入管理制度的完善，更大程度是为行政收费法的立法工作铺路，但是目前关于地方政府的收费项目很难清晰地去界定，一旦非税收入有一个统领性的制度出台的话，未来立法之路就不远了。”施正文表示。

据悉，近年来，在中央提出清理不合理行政事业性收费的要求下，各省纷纷建立了非税收入管理条例。而非税收入一度成为地方政府财政收入的主要“贡献者”。

在海南省2013年的公共财政结构中，非税收入与税收收入同步提高，非税收入已经成为地方财政收入的重要组成部分。2012年该省非税收入达到383.3亿元，为同期地方税收收入350.8亿元的1.09倍。

2010年，广东省非税收入713.84亿元，占财政总收入15.8%;2011年非税收入达到966.17亿元，占财政总收入17.5%;2012年为1155亿元，占比18.54%;2013年则达到1313亿元，占比18.55%。

非税收入占比的逐年提升，凸显了财政结构发展不平衡。

今年两会工作报告指出，过去一年取消和免征行政事业性收费348项，减轻企业负担1500多亿元。在此背景下，今年1~2月份的非税收入出现负增长，同比下降3.4%。

财政部解释称，非税收入增长明显放缓，主要是去年同期石油特别收益金清缴入库增加、基数较高等因素的影响。业内人士认为，在多项行政事业型收费项目取消后，非税收入得到进一步清理规范，简政放权、深化改革的成效正在显现，促进了财政收入质量的逐步提高。